地方政府融资平台贷款风险与防范

来源: 苏信理财 时间:2010-10-31

一、地方政府融资平台贷款现状
  地方政府融资平台主要是指,地方政府为解决当地公共设施项目建设资金而专门设立用来融资的公司,包括不同类型的城市建设投资、城建开发、城建资产经营公司。这类公司,由政府划拨土地、股权、规费等资产,以便从资产和现金流上达到融资标准,以财政补贴作为还款承诺,以实现融资目的,并把资金运用于市政建设、公共事业等项目。这种由地方政府组建的公司投资项目大体可分为三类:
第一类项目完全没有经营性收入,如城市道路和桥梁,城市广场,公共文化、娱乐、体育设施等。
第二类项目有部分经营性收入,但不能完全自负盈亏。第三类项目有经营性收入可以自负盈亏,只有项目资本金靠财政来投入,如开发新区、建设高速公路以及城市供水、供电、供热、供气等。
第三类项目可以用项目建成后产生的收益来偿还银行贷款的本息。
  根据相关部门最新统计,截至2010年6月末,地方政府融资平台贷款余额7.66万亿元。预计2010年和2011年后续贷款约为2万~3万亿元,2011年底将达到约10万亿元。其中发现有总是的平台贷款2万余笔,涉及贷款金额2万亿元。依据清查结果,第一类能够依靠项目现金流偿还本息的融资平台贷款规模占全部贷款余额的24%;第二类是第一还款来源不足,必须依靠第二还款来源覆盖本息的贷款,有4万亿元左右,占比约50%;第三类贷款项目借款主体不合规,财政担保不合规,或本期偿还有严重风险,例如贷款挪用和贷款做资本金,占比约26%。
总体来看,当前地方政府融资平台贷款具有如下特征:
1、商业银行成为融资平台贷款的主角。目前融资平台贷款中,呈现四大行、国开行以及地方金融机构三足鼎立的局面。
2、融资平台贷款主要依靠第二还款来源。融资平台贷款中,约30%~40%的贷款项目能够依靠自身现金流偿还贷款本息。大约60%~70%的贷款需要土地开发权、地方政府财政安排等第二还款来源的安排。
3、项目资本金普遍不足,一定量的贷款被地方政府用作项目资本金。

二、地方融资平台贷款激增的主要原因
造成近年来地方融资平台激增,以至于潜在风险不断增加的原因,概括起来可以包括以下几方面的原因:
1、中央与地方财力分配不平衡,地方政府财力严重不足;
1994年分税制度的改革客观上加强了中央政府的财力,削弱了地方政府的财力,出现了财权层层上收、事权下放的倾向。经过十多年的发展变迁,地方财政收入在占整体财政收入中的占比在不断下降,很多地方实际上成了“吃饭财政”。地方政府要做的事情很多,但是财源有限,又不允许公开举债,因此只好搭建地方政府投融资平台,依赖融资平台、土地出让解决资金缺口,客观上也属无奈之举。
2、当前官员的政绩考核制度的推动。
当前,我国对地方官员的考核仍以GDP为主要指标,地方政府盲目崇拜GDP,而推动地方GDP短期内快速增长的最佳途径就是基础设施建设,因此,在现行的官员政绩考核体系下,地方政府本身有着强烈的投资冲动,地方政府借着经营城市、城乡一体化等概念,大量搭建政府融资平台,大搞基础设施建设甚至是各类政绩工程、形象工程,快速实现政绩并赢得个人政治资本。
3、国家四万亿投资的推动
地方融资平台的崛起,与中央应对经济危机的投资计划同步。“4万亿”投资计划,中央和地方以1∶1方式出资,通过积极财政刺激投资扭转经济下滑之危。国家“四亿亿”投资的出台,正好迎合了地方政府的投资冲动,于是大批投资项目加速上马。为解决资金来源,地方融资平台揽信贷和发债融资随即启动。
4、商业银行的推波助澜
为应对国际金融危机,从2008年底起,我国采取了极度宽松的货币政策,商业银行放贷冲动强烈。对于实体经济而言,大多数制造业企业,特别是中小型民营企业受国际金融危机影响巨大,中小型企业、民营企业贷款金额小、管理难度大,而且贷款潜在的风险很大,相对而言,政府投融资本台的基础设施类贷款,不仅单笔金额较大,对商业银行的收益较高,而且一般都有地方政府的信用或土地等实物资产的抵押,对贷款人而言也不会存在道德风在险,因此,金融危机以后,对政府投融资平台的贷款成为各大商业银行的主要业务,在冲规模保业绩的推动下,各家商业银行蜂拥而至,纷纷抢占这一市场,将大额新增贷款投向地方融资平台。为了抢项目,某些情况下甚至出现了银行求政府的不正常现象。正是在商业银行的推波助澜下,造成了在很短的时间内地方融资平台贷款的疯涨。

三、政府融资平台贷款的风险表现
1、政策风险。
由于政府融资平台贷款业务具有很强的政府背景,因而其政策性、行政性风险较大。商业银行政府融资平台类贷款一般为贷款期限较长的长期贷款,在贷款期限内,国家的产业政策、环保政策,地方政府的区域经济发展、行业发展等政策的调整、变动都可能对政府融资平台企业的经营产生较大影响;而一旦政府政策对政府融资平台企业运营产生不利影响,这可能直接影响到政府融资平台企业贷款的如期偿还。

2、财政过度负债风险。
由于政府融资平台背靠地方政府财政,财政收入成为偿债的关键。目前,地方政府负债平均为地方政府财政收入的2.4倍,有些地方甚至达到4倍,地方政府财政过度负债导致贷款到期无法正常还本付息的风险较大。
3、还款来源风险。由于政府融资平台业务是政府为了筹集资金而发起,资金往往用于非经营性、准经营性项目,这些非经营性、准经营性项目缺乏良好的经济效益,除了高速公路外,大多数项目自身没有任何经济效益,有的项目经营期限内虽然能产生的一些现金流,但现金流甚至不能覆盖贷款利息,第一还款来源存在严重不足, 绝大部分项目的还款来源依赖于地方财政的土地出让收入。在国家一轮一轮的房产调控政策下,土地出让金收入存在着很大的不确定性,一旦房地产价格下跌、成交量下降,土地流拍等现象出现,政府融资平台存在着巨大的还款来源问题。
4、借款主体风险。大部分地方政府融资平台基本没有实体运作,公司法定负责人和主要业务人员往往是政府有关部门人员兼职或由政府有关部门指派,资本来源通常是财政注入或存量公共资产拼凑注入,盈利模式主要依赖于项目附属土地的使用权出让收入或地方财政补贴收入。同时,融资平台公司治理结构存在缺陷,尽管大部分公司设立了董事会、监事会,但基本没有按照现代企业制度进行运作,董事会、监事会流于形式,所有经营决策仍由政府部门说了算。由于政府融资平台在职能定位、财务收支和债权债务方面缺乏独立性和自主性,贷款期内不能排除借款人体制发生变化的可能,一旦出现政策性破产,贷款资金将面临巨大风险  
5、合规性风险。政府对金融机构贷款的任何担保或变相担保、承诺等支持行为目前仍不受法律保护。2006年财政部等五部委联合下文,明确规定“各级地方政府和政府部门对《担保法》规定之外的任何担保均属严重违规行为,其担保责任无效”。同时由于地方政府集中推进项目,项目的法定资本金比例往往不能达到监管要求,项目开工的合法性批文、土地使用权证等等不能到位,增加了信贷合规的风险。
 6、贷后较难监管。在很多情况下,政府背景的项目贷款是以政府融资平台名义借入,由地方财政或划归项目建设主管单位统一调配使用,借款人实际并不使用和管理信贷资金,由此大大增加了金融机构贷后资金监控难度。由于无法监控贷款资金流向,资金的运用随地方政府的意志而转移,一旦将信贷资金用于非指定用途项目,最终导致项目资金失衡,无法偿还借款,将形成大量不良贷款。

四、化解地方融资平台债务危机的方法
地方政府融资平台隐藏的各种风险已经成为不争的事实。如何防范潜在风险,促进地方政府融资平台规范健康发展,成为当前的一项重要任务。
首先,要按照财力与事权相匹配的原则,做到合理分账,并赋予地方一定的税收管理权,做强地方的支柱财源。
其次,逐步放开地方政府发债限制,引入市场化融资机制。
第三,通过产权转让实现政府投资逐步退出,纾缓负债压力,吸引社会资本参与。

五、当前形势下金融机构的应对措施 
  (一)针对存量贷款,要提高认识,扎实工作,全力化解风险
  当前,金融机构要充分认识到政府融资平台清理工作是今年银监会工作的重中之重,确保清理整改工作有序推进。
  在实际工作中,要严格按照银监会的要求,扎扎实实按计划推进“解包还原、逐笔核对、重新评估、整改保全”工作。
  首先,要保质保量按银监会规定的流程、时间要求,完成对地方政府融资平台贷款的全面分类、自查清理工作。通过自查,充分掌握公司治理结构不完善、运作不规范、项目资本金不实、自身管理能力与其发展速度不相匹配、负债率偏高、贷款挪用、无效担保等问题。
  其次,针对存在问题的贷款及时采取有效的整改、重组和保全措施。
  对借款主体合法性不充分的贷款,应在延续原有借款主体偿还责任的同时,及时增加新的偿债主体,确保借款主体与项目承建主体、项目现金流所有者相挂钩;对公司治理结构不完善的,要规范动作,尽快完善法人治理结构;
  对资本金不实、资产负债率高的借款人,要实实在在注入资本金,达到国家规定比例,同时一并考虑注入优质资产,降低资产负债率,达到银监会要求。
  对于原有的由地方政府和人大开具“担保函”等方式提供财政担保的贷款,必须尽快增加并落实新的规范的、具备足够财务实力的担保主体。要积极与地方政府协商,追加土地资产、优质企业股权等合法足值的抵(质)押品,缓释信用风险。
  三是对采取措施仍不能同时满足借款主体、担保主体和抵(质)押品弥补现金流不足要求的贷款,应严格标准划为不良并相应提足拨备。对损失类及早做好冲销的准备工作。对此类贷款要高度关注,充分运用行政、经济、法律等手段,尽快收回贷款。
  (二)对新增贷款,要吸取经验教训,着力找准又好又快发展的增长点。
  1、及时调整信贷投向。要根据国家的产业目录和产业结构以及产业政策,有效调整信贷结构与投向。公司贷款业务将突出支持一批行业前景好、符合银行贷款条件的优良大中小型企业,通过支持实体经济的良性发展,改变过去仅“贪大”的心理,做到“抓大不放小”,从而达到分散风险的目的。
  2、审慎发放融资平台贷款。对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司,以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司,在符合《中华人民共和国公司法》等有关规定、国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求、资本金充实、法人治理结构完善、商业化运作的前提下,视其自身风险承受能力,采取银团贷款等多种方式继续给予适当支持;
  3、进一步加强风险管理。要进一步完善内控机制,改造风险控制流程,强化风险预警、风险识别、风险管控以及贷后管理措施。
4、提高信贷队伍综合素质和能力。要加大培训力度,不断提高员工的工作素质和水平,减少操作风险,从而不断增强我行的核心竞争力和持续竞争力。 
(xief摘自信托业务二部副经理 谢伟)


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